■　金研

    10月2日，国务院发布《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43 号，以下简称《意见》）。总体来看，《意见》是一份纲领性文件，给出了中国版市政债券的基本框架，指明了改革方向。

   《意见》的主要内容：一是改革旧体制，剥离融资平台政府融资职能。《意见》明确指出：必须剥离融资平台政府融资职能，融资平台不得新增政府债务，堵住目前地方政府举债的“暗道”。

   二是建立新体制，形成地方政府举债融资框架体系。《意见》给出了地方债管理的基本框架体系，具体包括四个环节：地方债审批与管理——地方债举债规模实行限额管理，限额由国务院确定并报全国人大或其常委会审批，纳入全口径预算管理；地方债发行——举债主体严格限定在省、自治区以及直辖市政府，市县级政府没有发债权限；地方债还款——对于一般债券债务，由一般公共预算收入进行偿还；地方债风险管理——《意见》明确提出了“谁借谁还，中央不兜底”的原则，试图打破“以中央政府为核心，以地方政府为主体的隐形担保体系”。社会资本与地方政府合作，要厘清责任，投资者自担风险。地方政府出现偿债困难时，要通过控制项目规模、压缩公用经费、处置存量资产等方式，多渠道筹集资金偿还债务。

    三是强调风险管理，建立配套制度。为切实防范风险，保障地方政府举债制度的顺利实施，建立相应配套制度。

    四是实行新老划断，化解存量债务。对于存量债务，在逐一甄别基础上，凡属于政府应当偿还的债务相应纳入预算管理。对于甄别后纳入预算管理的债务，可通过发债置换，达到调整期限和降低利息成本的目的。如果存量债务到期，应按照市场规则，减少行政干预的方式进行处理。

    考虑到地方政府通过城投平台举债规模庞大，地方债券市场又刚刚起步，短期内难以承接城投债缺失造成的资金缺口。因此城投债在一段时间内仍将存在。但由于总量控制，存量债务滚动压力将较为庞大。具体来看，城投债市场可能发生以下变化。

    首先对整体平台债、城投债的影响是略偏积极和正面的。如果绝大部分平台债和城投债经过甄别，被确认为地方政府债券，信用由政府进行“背书”，则其价值可能迅速飙升至接近国债的水平。

    其次地方债券扩张速度可能回落。地方各级政府之所以大肆举债，一是借钱没有考核和约束，二是地方政府相信如果还不起了，中央政府会兜底。《意见》出台后，如果中央政府能够真正做到“不兜底”，将对迅速扩张的债务规模起到“刹车”的效果，地方债务扩展速度可能回落。

    同时个别违约事件也可能给债券市场带来短暂冲击。我们应该看到平台债、城投债的“政府属性”确认存在一定程度的不确定性，可能发生个别违约事件，给债券市场带来短暂冲击。根据中金报告提供的数据，2013 年6 月末，地方政府性债务中企业债只有0.88 万亿元，其中政府负有偿还责任的部分只有0.46 万亿元，大幅低于城投企业债券余额1.15万亿元。从这个数字可以看出，显然有一些城投债没有被政府视为承担偿还责任的债务。特别是2013 年6 月前发行的债券，由于已经定性，协商的空间可能也有限。所以目前看，根据《意见》简单推断哪些债券属于可能被确认的债务恐怕言之过早，在每支债券的具体性质确认前后，其市场价格可能发生较大波动，不排除个别债券“见光死”的可能性。